|
|
|
|
 |
| Wernhard MÖSCHEL* |
* Professeur de droit à l'université de Tübingen
© 1999
Il faut prendre en considération les conséquences de l'élargissement sur la cohésion des populations, sur les liens unissant les hommes au-delà des frontières, sur la solidarité qui fait qu'une minorité accepte des décisions majoritaires. Un concept cohérent concernant l'évolution de l'UE fait défaut au niveau communautaire. L'UE doit déterminer l'objectif vers lequel le processus d'intégration européenne doit s'orienter tout en restant réaliste. L'élargissement ne constitue-t-il pas un pas vers un avenir très incertain?
Conflits et objectifs
1 - L'importance du futur élargissement de l'UE à six, voire à onze autres pays n'est pas réellement comparable à celle des élargissements qui sont intervenus jusqu'à présent : en 1973 le Danemark, la Grande-Bretagne et l'Irlande; en 1981 la Grèce; en 1986 l'Espagne et le Portugal; en 1995 la Finlande, l'Autriche et la Suède. D'un côté, il s'agit d'une décision historique pour les candidats à l'adhésion: on a eu raison de parler d'un "retour dans l'Europe" à propos des PECO. De l'autre, l'actuelle communauté des Quinze aura subi, qu'elle le veuille ou non, une modification qualitative au terme de ce processus. Il n'est pas exagéré de considérer que cet élargissement constitue une étape décisive de l'évolution de l'intégration européenne.
2 - Mise à part la Grèce, qui constitue un exemple exceptionnel d'intégration mal réussie, la question du respect des conditions d'adhésion ne s'est pas posée dans le passé pour les Etats candidats. En revanche, elle constituera la condition-clé de l'adhésion des PECO qui sont plus ou moins à bout de souffle après quarante ans de communisme. Ainsi, les critères de Copenhague, mis en place les 21 et 22 juin 1993 à l'occasion d'une réunion des chefs d'Etat et de gouvernement de l'UE, soulignent fort justement que la stabilité des institutions démocratiques fondées sur les principes de l'Etat de droit est tout aussi indispensable que le bon fonctionnement d'une économie de marché et l'acceptation des obligations et des objectifs de l'UE.
Pour donner un premier ordre de grandeur, les six pays avec lesquels on engagera immédiatement des négociations concrètes d'adhésion vont augmenter la population de l'UE de 17%. Le PIB commun ne progressera que de 3%. Si l'on considère l'ensemble des onze candidats, les chiffres respectifs de la population de l'UE et du PIB commun seront de 25% et de 5%. A l'exception de Chypre, tous les candidats feront partie des pays qui profiteront financièrement de l'UE. Si des mesures d'adaptation ne sont pas adoptées, les Quinze risquent d'être trop sollicités. Ce sera notamment le cas de l'onéreuse politique agricole commune qui représente près de la moitié du budget communautaire et des différentes politiques structurelles.
3 - Même les libertés fondamentales poseront des problèmes, notamment la libre circulation des salariés. Une certaine homogénéité de l'actuelle communauté des Quinze a permis d'éviter d'importants mouvements migratoires. La différence de niveau de richesses en défaveur des pays de l'Est nous placera dans une toute autre perspective. Les migrations survenues entre la Pologne et l'Allemagne aux alentours de 1900 nous en donnent un exemple. Par ailleurs, le Traité d'Amsterdam a intégré la Coopération de Schengen dans l'acquis communautaire. Après leur adhésion, les Etats membres d'Europe centrale et orientale devront se porter garant de la protection des frontières extérieures de l'UE. Le cas de l'Italie, qui fut un pays fondateur de la CEE, illustre bien les problèmes qui peuvent en résulter. L'Italie a accordé un délai de deux semaines aux réfugiés économiques pour quitter le territoire ce qui, de fait, correspondait à une invitation à passer dans d'autres Etats membres de l'UE, notamment en Allemagne. De plus, cette pratique a pu être camouflée sous un prétexte humanitaire. Ces deux aspects, la libre circulation des salariés et la sécurité des frontières extérieures de l'UE, seront très importants pour que les populations des Etats membres approuvent l'élargissement à l'Est.
4 - Les institutions de l'UE ont été conçues pour la communauté d'origine des Six. Ses structures ne se caractérisaient pas par une légitimité hiérarchique et démocratique comme c'est le cas dans les Etats-nations traditionnels ; elles se définissaient plutôt par un système d'équilibre entre les intérêts communautaires et les intérêts nationaux (c'est la raison du rôle particulier conféré à la commission européenne) et par un système de pondération complexe et différencié destiné à ce que les Etats les plus puissants fassent une place aux Etats moins puissants. Après l'admission des onze candidats, la communauté des Quinze deviendra la communauté des Vingt-six. Il y aura alors près de 500 millions d'habitants. Cela constituera un véritable défi pour le bon fonctionnement des institutions et la capacité d'action de l'UE. Ceux qui défendent l'"approfondissement" de l'UE pour que l'Europe soit dotée de réelles compétences dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité se retrouveront rapidement face à une incompatibilité entre cet approfondissement et l'élargissement de l'UE. De plus, l'UE doit déterminer l'objectif vers lequel le processus d'intégration européenne doit s'orienter tout en restant réaliste. L'élargissement à l'Est consolidera-t-il inévitablement la conception d'une Europe des patries ou des gouvernements, largement inspirée de celle qui est privilégiée par la Grande-Bretagne et la France ? L'élargissement ne constitue-t-il pas pour le moins un pas vers un avenir très incertain ?
5 - Enfin, il faut prendre en considération les conséquences de l'élargissement sur la cohésion des populations, sur les liens unissant les hommes au-delà des frontières, sur la solidarité qui fait qu'une minorité accepte des décisions majoritaires. Ce n'est déjà pas une réalité dans la communauté des Quinze. Ainsi, l'existence d'une opinion publique européenne, même balbutiante, qui accompagnerait et contrôlerait les choix politiques pour les rapprocher le plus possible de la "vérité", fait-elle défaut (J. St. Mill). Les traités européens qui ont mis de côté au départ la dimension culturelle du processus d'intégration, sans qu'on ait peut-être pu faire autrement, continuent encore aujourd'hui à l'ignorer dans une large mesure. L'élargissement de l'UE à onze autres Etats membres rendrait probablement de tels efforts encore plus difficiles, voire inutiles. Le problème linguistique illustre bien cette problématique : il y a onze langues différentes dans la communauté des Quinze et il y en aura vingt-deux dans celle des Vingt-Six. Ernest Renan a décrit l'Europe en ces termes : "Elle est née du miracle grec, elle a grandi dans la culture gréco-latine, elle a vécu la Renaissance et demeure chrétienne". Aujourd'hui, on y ajouterait sans doute l'héritage des Lumières et sa conception d'un ordre social libre. Dans l'hypothèse où la Turquie deviendrait membre à part entière de l'Union (ce qui ne semble pas actuellement à l'ordre du jour mais reste envisagé dans la perspective d'une application sans discrimination des critères de Copenhague), il faudrait revenir sur la conception basant l'intégration européenne sur ces fondements historiques et culturels.
6 - Un concept cohérent concernant l'évolution de l'UE fait défaut au niveau communautaire. Les efforts déployés pour adapter les institutions de l'UE avant de procéder à son élargissement lors de la Conférence intergouvernementale d'Amsterdam ont pour la plupart échoué. Au terme de l'année 1999, il faudra réviser les règles financières de l'UE, c'est-à-dire modifier la décision "ressources propres" du Conseil de l'UE. Dans ce contexte, la RFA s'efforce de faire revoir à la baisse sa participation excessive. S'y ajoutent les différents défis générés par la création de l'Union monétaire européenne. Dans ces circonstances, il peut paraître étonnant que le Conseil européen et les forces politiques qu'il représente aient pu se mettre d'accord lors du sommet de Luxembourg sur des négociations concrètes d'adhésion. Cela tient aux intérêts dominants des pays membres ; certains de ces intérêts sont des constantes de la construction européenne et d'autres sont de nature plus spécifiquement nationale.
Des intérêts invariants
7 - "L'argument de la paix" selon lequel l'intégration des Etats-nations exclut définitivement tout risque d'affrontement armé entre eux demeure l'une des principales constantes. On peut aussi comprendre cet argument présenté de la manière suivante : il faut empêcher un retour aux rivalités entre les Etats-nations, à toute politique d'équilibre et à la constitution d'alliances comme celles qui existaient au XIXe siècle. Par opposition, l'intégration avec son principe d'un "contrôle de tous exercé par tous" constitue un modèle préférable. Cet argument est particulièrement pertinent en ce qui concerne l'élargissement à l'Est : on y trouve pratiquement partout des problèmes de minorités et donc des risques de conflit. Proportionnellement, il y a plus de Hongrois vivant dans les pays voisins de la Hongrie que d'Allemands qui vivaient en Allemagne de l'Est lorsque les deux Etats étaient encore divisés. Ce que les Traités de Paris n'ont pas réussi à résoudre en 1919 et ce que la dictature soviétique a cristallisé pendant les 45 ans qui ont suivi la deuxième guerre mondiale, pourrait finalement trouver un équilibre pacifique et durable au sein d'une UE élargie.
8 - Aux yeux de l'opinion publique, l'efficacité économique se situe au premier plan. On peut dire que c'est "l'argument du marché commun". En abolissant les obstacles à la libre circulation des biens et des salariés, on a permis la création d'un marché unique qui stimule indiscutablement le commerce et accroît ainsi les richesses. En principe, la division du travail se développera. Il faut néanmoins faire trois mises en garde :
- En ce qui concerne les pays de l'Est, ce n'est qu'une perspective à long terme. Les contribuables ouest-européens financeront au début des transferts de fonds à hauteur de plusieurs milliards.
- Il est également nécessaire que les imperfections existantes, comme celles de la politique agricole commune, ne s'étendent pas aux nouveaux Etats membres afin d'éviter qu'elles ne prennent encore plus d'ampleur lors de l'élargissement à l'Est.
- L'ouverture des marchés accélérera davantage encore les mutations dans un certain nombre de branches. Les mesures de protection inscrites dans les traités européens conclus avec les candidats à l'adhésion seront abolies à un moment ou à un autre. La part des différents marchés du travail concernant les salariés sera également affectée, notamment en Allemagne.
9 - "L'argument de la puissance" a également pris un certain poids ces dernières années ; il consiste à rassembler les forces de l'Europe afin qu'elle soit en mesure de relever les défis mondiaux au seuil du XXIe siècle. Selon ce même argument, l'Europe doit avoir "la volonté de devenir une puissance mondiale" (François-Poncet). L'agenda 2000 rédigé par la commission évoque le fait que la puissance économique et géopolitique de l'UE lui confèrent suffisamment de poids pour lui permettre de jouer un rôle important dans un monde multipolaire. A cet égard, les domaines de la sécurité, du commerce extérieur et de la politique de l'environnement sont au premier plan. On ne peut pas encore savoir si ces perspectives sont réalistes. En ce qui concerne l'élargissement à l'Est, il faut également garder à l'esprit deux réserves :
- Au mieux, cet argument ne sera effectif qu'à long terme.
- La condition préalable est qu'une solution soit trouvée aux problèmes institutionnels de l'UE.
Si tel n'était pas le cas, l'élargissement à l'Est risquerait de compromettre encore davantage la capacité d'agir de la communauté.
10 - Enfin, les efforts déployés pour lier l'Allemagne à l'Europe par l'intermédiaire du processus d'intégration, de "l'enfermer dans une sorte de cage" (A. Grosser) est une constante depuis l'après-guerre. On peut parler de "l'argument Allemagne". Dans la perspective de l'élargissement à l'Est, il se présente de la manière suivante : empêcher l'Allemagne - le seul pays qui en soit probablement capable - de mener une politique autonome envers l'Europe de l'Est. Cela n'est pas nécessairement contraire aux intérêts allemands, surtout si la dépendance éventuelle de certains pays de l'Est s'exerce non pas vis à vis de l'Allemagne, mais à l'égard de l'UE. Seulement, l'Allemagne devrait éviter de se culpabiliser de façon exagérée, ce qui atteint indubitablement le respect qu'un peuple a de lui-même.
Les aspects nationaux
11 - Les responsables politiques allemands, qui promeuvent depuis longtemps l'élargissement à l'Est, sont animés par l'intérêt de voir repousser aussi loin que possible à l'Est l'espace de pauvreté qui s'étend à l'heure actuelle jusqu'à la frontière germano-polonaise. Cela ressemble au principe des pays tiers d'accueil : l'idée d'être entouré à l'Est par une ceinture de pays prospères liés à l'Allemagne par des institutions est considérée comme une opportunité unique dans l'histoire mouvementée de l'Allemagne. Des considérations que certains pourraient juger nostalgiques et romantiques semblent s'y adjoindre. La première guerre mondiale, catastrophe originelle de ce siècle (G. F. Kennan), nous a entraîné dans une mauvaise direction et a provoqué les horribles méfaits qui ont marqué l'Europe du XXe siècle. On ne peut certes effacer ces méfaits, mais il s'agit de revenir au moment de ce rendez-vous manqué pour, cette fois-ci, faire de l'Europe un ensemble pacifié et uni.
Les intérêts financiers de l'Allemagne ne vont pas dans le même sens. Déduction faite de ce qu'elle perçoit, elle est de loin le plus important contributeur de l'UE ; elle risque de se voir attribuer dans une large mesure la charge financière liée à l'élargissement. Ce risque est d'autant plus réel que nous avons parallèlement refusé une réforme significative de la Politique agricole commune qui correspond aux dépenses les plus lourdes de la Communauté.
12 - La politique française a misé au départ sur la conception des cercles concentriques : le noyau traditionnel de l'Europe en forme de cercle intérieur, entouré d'Etats membres de l'EEE (Espace économique européen) et d'un troisième cercle d'Etats associés. Cette conception avait essentiellement pour objectif de tenir éloignés aussi loin que possible les pays souhaitant adhérer. Elle n'a pas obtenu de soutien au sein de l'UE, ne serait-ce qu'à cause de la volonté d'hégémonie de la France. La France aurait pu imposer plus facilement une telle revendication dans un cercle européen réduit que dans une UE composée d'une multitude d'Etats membres. Nous ne savons toujours pas dans quelle mesure le changement intervenu au sommet de l'Etat français, entre Mitterrand qui était socialiste et Chirac qui pourrait avoir des conceptions gaullistes ("l'Europe de l'Atlantique jusqu'à l'Oural"), a pu contribuer à faire évoluer la politique française. Parfois on doute de la réalité de cette modification. La récente initiative de la France et de quelques autres nations, qui tendait à conditionner l'élargissement à une "réforme substantielle des institutions de l'UE", constituerait un indice révélant la continuité d'une politique visant à ralentir les adhésions. Mais, on pourrait également la considérer comme l'illustration du constat suivant : il est plus facile de modifier les règles d'un club avant l'adhésion de nouveaux membres, qu'après. En revanche, il est évident qu'il est de l'intérêt de la politique française d'empêcher l'Allemagne de poursuivre une politique autonome envers l'Europe de l'Est.
13 - Que ce soit sous un gouvernement travailliste ou sous un gouvernement conservateur, la Grande-Bretagne a toujours encouragé vigoureusement l'élargissement à l'Est. Cela rapprocherait inévitablement l'UE de la conception d'un "espace de libre-échange amélioré" jugée à la fois réaliste et souhaitable outre-Manche. Ce sont essentiellement les trois Etats membres du Nord de l'UE qui cherchent à favoriser l'admission la plus rapide possible non seulement de l'Estonie, mais également des autres Etats baltes. Ils voient dans cette perspective la possibilité d'un recentrage au Nord de l'UE, souhaitable à leurs yeux, qui accentuerait l'espace intégré de la Baltique. L'insistance de la Grèce est à l'origine de l'engagement de l'UE de procéder rapidement à des négociations d'adhésion avec Chypre. On espère surmonter la division actuelle de l'île même si personne n'a pu proposer jusqu'ici un projet réaliste. L'Espagne et le Portugal insistent beaucoup pour que l'élargissement à l'Est ne se fasse pas au détriment des pays méridionaux. Selon eux, il faudrait au moins mettre en place un régime budgétaire permettant de garantir l'attribution d'aides financières durables en faveur des pays les plus faibles (Grèce, Portugal, Espagne). Actuellement, l'Espagne est le pays qui bénéficie le plus, et de loin, des aides de l'UE. En 1997, près de 12 milliards de DM lui ont été versés.
14 - Si la Russie, Etat successeur de l'ex-Union soviétique, est hostile à tout élargissement à l'Est de l'OTAN, elle n'a pas d'objections contre celui de l'UE. De toute évidence, la Russie prend beaucoup moins au sérieux le potentiel militaire de l'UE, qui ne relève pas pour l'instant de la Communauté, que celui des Etats-Unis. Mais cette attitude est également due à une nouvelle orientation de la politique étrangère de la Russie. L'alternative entre un partenariat avec les Etats-Unis et la constitution d'un pôle d'attraction indépendant pour d'autres pays a été écartée au profit d'un rapprochement plus marqué vers l'Europe, tout en gardant une indépendance par rapport à d'autres espaces (la Chine, l'Asie du Sud, le Proche Orient). C'est la doctrine Primakov. C'est dans cette logique que l'accord de partenariat et de coopération, conclu entre l'UE et la Russie en juin 1994, est entré en vigueur en décembre 1997. D'après l'ancien chancelier Helmut Kohl il devrait permettre à la Russie de se voir ultérieurement attribuer un statut d'associé de l'UE.
15 - Les Etats-Unis encouragent fortement l'UE à s'élargir à l'Est. Bien que ce pays soit la seule véritable puissance mondiale, il a néanmoins besoin d'alliés, que ce soit pour des raisons d'ordre interne ou pour des raisons liées à la politique extérieure. Concernant la politique extérieure, il suffit d'évoquer l'existence de nombreuses instances internationales comme l'ONU. Dans cette optique, une Europe stable devient le partenaire naturel outre-Atlantique. La perspective d'un partage des tâches joue également un rôle non négligeable. La politique américaine insiste pour que l'UE se définisse moins en termes d'histoire et de culture qu'en termes de géopolitique ou de pouvoir. Ainsi les Etats-Unis plaident-ils pour l'admission de la Turquie en tant que membre à part entière de l'UE. Dans cette logique, il faudrait prendre en considération la possibilité qu'un jour l'adhésion de l'Etat d'Israël devienne une option politique.
16 - En somme, les intérêts que nous avons esquissés ont conduit à l'inscription de l'élargissement à l'Est dans l'agenda politique de 1998. Le plus étonnant est que l'on n'évoque plus d'autres choix politiques possibles que l'admission à part entière. Il semble que l'évolution récente ait délaissé d'autres modèles d'intégration tel qu'un élargissement de l'EEE, la création d'une zone de libre échange entre l'UE et les candidats à l'adhésion - la solution dite d'AELE - ou encore un simple rattachement des pays d'Europe centrale et orientale par des traités d'association. La durée des négociations est difficile à prévoir. On avance la date de 2002 comme fin des pourparlers pour les cas les moins problématiques. On ne peut concevoir de manière réaliste l'élargissement à onze Etats membres avant 2010, ce qui n'exclut pas l'instauration de périodes transitoires supplémentaires dans certains domaines.
Traduction Forum
Bibliographie unter anderem…
- Kronberger Kreis, Osterweiterung der Europäischen Union, Bad Homburg 1998.
- Einflüsse der europäischen auf die deutsche Wirtschaftsordnung, Jena 1998
- Mit Marktwirtschaft aus der Krise. Landsberg 1997.
- Verordnete Verschwendung ? Für eine neue Agrarordnung (Kronberger Kreis), Stuttgart 1985.
- Mehr Mut zum Markt: Handlungsaufforderungen, Stuttgart 1984.
- Recht der Wettbewerbsbeschränkungen, Köln 1.Auflage 1983.
- Das Wirtschaftsrecht der Banken, Frankfurt 1972.
© Copyright 2004 LEFORUM.de
Haut de Page
 |
Rechercher : |
|
|
