Unsere Zukunft
liegt in Europa. Dass wir Deutschen zur Zeit des Parlaments- und
Regierungsumzugs fasziniert und ein bisschen selbstverliebt nach
Berlin schauten, darf nicht darüber hinwegtäuschen: Brüssel ist
à la longue wichtiger als Berlin! Das ohnehin rasante Tempo der
Globalisierung nimmt zu, und genau so muss das Tempo der europäischen
Einigung zunehmen, sonst kann Europa nur auf der Strecke bleiben.
Warum brauchen wir eine starke Zentralgewalt in Brüssel? Eigentlich
ist die Antwort ganz einfach: Auf der einen Seite werden die weltweiten
Herausforderungen, vor denen wir alle stehen, immer grösser, und
wir werden sie nur bestehen, wenn wir uns ihnen gemeinsam stellen.
In zwanzig Jahren wird es sechs bis zehn weltanschaulich fundierte
Blöcke geben, die sowohl wirtschaftlich als auch geistig für uns
Europäer eine Herausforderung darstellen werden. Diese werden die
Frage nach unseren Fundamenten stellen und deren Tragfähigkeit auf
die Probe stellen. Die Frage ist dann: Wie stehen wir Europäer zu
uns? Andererseits haben die europäischen Nationalstaaten immer grössere
Probleme, ihre sozialen Systeme zu erhalten. Die Probleme auf den
Arbeitsmärkten nehmen zu, die sozialen Unterschiede wachsen. Nationale
Politiker könnten da leicht geneigt sein, die Lösung ihrer inneren
Probleme wieder einmal durch Abkoppelung von Europa zu erreichen.
Ansätze - wenn auch ganz vorsichtig - zeigen sich schon: Die Neigung
in Europa wächst, die Solidarität mit strukturschwachen Regionen
aufzugeben oder doch zumindest zu reduzieren.
Ein Europa, das sich nicht anders verhält als die Nationalstaaten
des 19. Jahrhunderts, macht sich jedoch selbst überflüssig. Abschottung
ist ein Verhalten der vergangenen Jahrhunderte. Das gilt auch für
die Abschottung durch Handelsschranken. Der Nationalstaat - man
muss es zugeben - ist an seinen "Grenzen" angelangt. Die globalen
Prozesse setzen sich über Grenzen und, wohlgemerkt, auch über die
Regelwerke der Europäischen Union ungerührt hinweg. Das sollte die
Union übrigens auch nicht dazu verleiten, immer hektischer ein immer
noch dichteres Regelwerk zu schaffen; sie verliert diesen Wettlauf
sowieso. Das Rezept kann nur lauten: Mehr Einigkeit nach aussen,
mehr Freiheit und Vielgestaltigkeit nach innen, Beschränkung auf
wichtige Weichenstellungen. Die Regelung von Einzelheiten sollte
die Union den Märkten, den Mitgliedstaaten und den Regionen überlassen.
Für eine Flucht aus der eigenen Verantwortung darf Europa allerdings
nicht zur Verfügung stehen. Das ist, wenn mich nicht alles täuscht,
insbesondere eine deutsche Unsitte. Aus Angst vor Problemen der
eigenen Staatlichkeit und Identität - zum Beispiel unserer geographischen
Lage, der Bedeutung unserer Volkswirtschaft, unserer internationalen
Verantwortung - neigen manche in Deutschland dazu, sich möglichst
klein zu machen und Verantwortungen auf die EU (oder die NATO) abzuwälzen.
Genauso gefährlich ist es aber, die Gesamtheit Europas aus den Augen
zu verlieren, weil man sich nur noch mit sich selbst beschäftigt
und die Aussengrenze Europas zum Tellerrand wird, über den man nicht
mehr hinausschauen kann.
Was die Europäische Union braucht liegt auf der Hand: die Öffnung
der Märkte, eine überschaubare Verteilung der Kompetenzen, im Zusammenhang
damit alle Rechte, die notwendig sind, um gemeinsame Ziele nach
aussen zu formulieren und dann auch kraftvoll zu vertreten, eine
funktionierende Gewaltenbalance politisierter und personalisierter
Organe. Aber all das ist nur möglich, wenn die Bürger Europas damit
einverstanden sind. Wie steht es also um die Legitimation solcher
Entwicklungen?
Die Vorfälle um die Europäische Kommission haben gezeigt, dass "checks
and balances" zwischen Parlament und Exekutive in Europa ebenso
notwendig sind wie in den Nationalstaaten. Dem würde sicher sogar
der berühmte Montesquieu zustimmen, bekanntlich der Schöpfer des
Gedankens der Gewaltenteilung. Für ihn galt die Forderung nach Gewaltenteilung
genau genommen nämlich nicht nur in Nationalstaaten, sondern auf
allen Ebenen politischer Verantwortung. Wir sprechen heute aber
über mehr. Deswegen wollen wir kurz durchdeklinieren, worum es bei
der demokratischen Legitimation auf den drei Ebenen Europa, Nationalstaat
und innerstaatliche Region gehen kann.
Zunächst zur europäischen Ebene: Da erhebt sich sofort die Frage:
Lassen sich die Institutionen nach dem Muster und mit den Begriffen
der nationalstaatlichen Demokratie überhaupt ohne weiteres auf Europa
übertragen? Sicherlich lässt sich nicht alles in Europa so gestalten,
wie wir es von den Nationalstaaten her kennen. Es wäre auch gar
nicht klug, nur in dieser Begrifflichkeit zu sprechen; allzu schnell
würde in diesem Fall der Vorwurf des europäischen Superstaates erhoben.
Einiges ist aber doch übertragbar.
Die Wahlen zum Europäischen Parlament haben bisher kaum die Aufmerksamkeit
erregt, die mit der Spannung der Wahlen zu nationalen Parlamenten
vergleichbar wäre, obwohl sie mindestens genauso wichtig sind. Das
lag unter anderem daran, dass die Bürger die Kompetenzen und Aktivitäten
des Strassburger Parlaments überhaupt nicht mit Dingen in Verbindung
brachten, die sie selbst betreffen. Das ist aber ein Anachronismus.
Nach dem Amsterdamer Vertrag hat das Parlament in achtzig Prozent
der Fälle, in denen der Ministerrat mit Mehrheit entscheidet, ein
völlig gleichberechtigtes Mitentscheidungsrecht. Es hat darüber
hinaus das Recht, den Kommissionspräsidenten zu wählen und die Gesamtkommission
zu bestätigen. Mit der Europawahl entscheiden die Wahlbürger de
facto also über den Kommissionspräsidenten, der damit gewissermassen
ein europäischer Premierminister geworden ist. Das bedeutet nicht
mehr und nicht weniger als die Personalisierung und Politisierung
dieses Parlaments! Fortan verbinden sich für den Bürger erkennbare
Gesichter mit der europäischen Politik. Die Wähler entscheiden sich
bei den Wahlen für oder gegen eine bestimmte Politik und für oder
gegen eine Person, die diese Politik verwirklichen soll. Sie sollten
sich deshalb sehr genau anschauen, wen ihnen die Parteien präsentieren,
und sie sollten die Wahlen zum Europa-Parlament genauso hart ausfechten
wie die Wahlen zu ihren nationalen Parlamenten. Wer nicht wählen
geht, der braucht sich über geringe Wahlbeteiligung der anderen
nicht zu wundern und er braucht sich schon gar nicht mit allen Anzeichen
der Entrüstung darüber zu beklagen.
Auch der Ruf nach einer europäischen Verfassung wird immer lauter.
Natürlich kann man argumentieren, dass Europa ja durchaus bereits
verfasst ist, denn das Vertragswerk der Gemeinschaft ist natürlich
- im materiellen Sinne - ihre Verfassung. Ich gebe zu, dass auch
ich skeptisch bin, ob wir uns tatsächlich jetzt auch noch eine europäische
Verfassungsdebatte zumuten sollten. Aber die Frage der förmlichen
Verfassung ist nur die eine Seite der Medaille. Die andere ist ihre
Transparenz und damit die Vermittelbarkeit des schon Bestehenden.
Ich stimme den Kritikern zu, die mit zunehmenden Nachdruck nach
Transparenz, Klarheit und Verständlichkeit der Gemeinschaftsverträge
rufen. Das Sprachdickicht, die Unübersichtlichkeit und der Umfang
dieser Verträge verhindert es geradezu, dass Europäer ihre eigenen
Grundlagen darin wiedererkennen. Und das betrifft nicht nur die
innere Ordnung der Union.
Die rasanten Veränderungen und die verwirrende politische Unübersichtlichkeit,
die die Welt beim Übergang ins nächste Jahrhundert erlebt, erzeugen
das Bedürfnis der Menschen nach Orientierung und nach Selbstvergewisserung.
Wenn wir uns nicht in der Vielfalt der Kulturen verlieren und wenn
wir nicht zusehen wollen, wie sich die Menschen auf der Suche nach
Identität wieder dem alten Nationalismus zuwenden, wenn wir nicht
auf das Europa der Bananen und genormten Traktorensitze beschränkt
bleiben wollen, dann müssen wir uns auch wieder auf die gemeinsamen
europäischen Ziele und Grundüberzeugungen besinnen.
Was der Bürger in der Nation gesucht hat, nämlich Identität und
Orientierung, muss Europa noch schaffen, oder, besser gesagt, das
muss Europa, das es aus seinem reichen Erbe seiner Vergangenheit
ja ebenfalls zu bieten hat, viel sichtbarer machen als bisher. Die
Europäer müssen in Europa nicht nur mitwirken können. Sie müssen
Europa auch als ihre Sache begreifen lernen. Die Diskussion darüber,
was Europa sein will und wie es sich in der Welt sieht, ist im Zeitalter
der Globalisierung eine politische Überlebensfrage. Hier kann tatsächlich
nur ein kurzer, eindringlicher Text helfen - auch ohne materielle
Novitäten, an der Spitze ein Katalog der gemeinsamen europäischen
Grundwerte, und ich spreche hier ganz bewusst von Grundwerten und
nicht Grundrechten; denn wir haben ja bereits die Menschenrechtskonvention.
Ich nenne nur einige Beispiele, die das Fundament unserer europäischen
Kultur sind: Menschenwürde, Wissenschaft und Technik, Wohlstand
und soziale Verantwortung, Freiheit des Geistes. Dieser Katalog
könnte die emotionale Bindung an die Wertegemeinschaft Europa als
Freiheitsgemeinschaft stärken, die sich überall auf der Welt für
die Stärkung von Freiheit, Menschenwürde und sozialer Gerechtigkeit
einsetzt.
Aber wir brauchen dabei nicht stehenzubleiben. Wir könnten uns weiterhin
zu einem eindeutigen und kurzen Katalog der europäischen Kompetenzen
durchringen. Ein solcher Katalog könnte helfen, besser zu verstehen,
was Europa sein kann und was es nicht zu sein braucht. Klaus Hänsch
hat darauf aufmerksam gemacht, dass sehr viel von Europa erwartet
wird, was es noch gar nicht leisten kann, und dass ihm sehr viel
vorgeworfen wird, wofür es gar nicht verantwortlich ist. Genau so
ist es. Brüssel kann nicht die Anlage von Fahrradwegen in deutschen
Kommunen beschleunigen. Subsidiarität, wie sie im Maastricht-Vertrag
steht, heisst ja, dass die Dinge dort geregelt werden sollen, wo
sie auftreten und wo die Betroffenheit der Bürger am grössten ist.
Das Problem mit dem Begriff Subsidiarität ist allerdings, das gebe
ich zu, dass kaum ein Bürger ihn versteht.
Die Liste der Bereiche, die effektiv nur die EU regeln kann, ist
ohnehin sehr viel kürzer als die der Kompetenzen, die den Nationalstaaten
verbleiben werden: Die wenigen, die es schon gibt - und ich unterscheide
hier nicht zwischen ausschliesslichen, konkurrierenden und ergänzenden-,
nämlich Aussenhandel, Währung, Wettbewerb, Umwelt und natürlich
Landwirtschaft, müssen in zwei Richtungen ergänzt werden, denn das
ist eine entscheidende Frage: durch Bestimmungen darüber, unter
welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang Brüssel von diesen
Kompetenzen konkret Gebrauch machen darf, und durch den Bereich,
der bisher "gemeinsam" genannt wurde, es aber nicht wirklich war,
nämlich die Aussenpolitik. Hier ist noch viel zu tun, aber wir sind
dieser Aussenpolitik in den letzten Monaten zumindest sehr viel
näher gekommen. Es geht bei der Begrenzung der Kompetenzen auch
darum, zurückzukehren zu Richtlinien, wie sie im EG-Vertrag definiert
sind.
Damit bin ich ganz zwangsläufig bei der zweiten Ebene, der des Nationalstaates.
Würde die nationalstaatliche Demokratie wirklich ihres Wesens beraubt,
wenn wir Europa demokratisch legitimierten? Dieser Trugschluss ist
so weit verbreitet, dass ich dazu wenigstens einige Worte sagen
möchte. Ich selbst habe mich schon an anderer Stelle zur Strategie
des europäischen Föderalismus als einer Methode der Dezentralisierung
bekannt. Natürlich behält auch in einer demokratisch legitimierten
Union jede Nation - um nur dieses Beispiel zu nennen - ihre Verfassung.
Natürlich ist Europa nicht nur eine Gemeinschaft des Kulturpluralismus,
sondern auch des Verfassungspluralismus. Ich halte es durchaus mit
Jefferson und behaupte, dass starke, selbstbewusste Teile auch ein
starkes Ganzes machen. Selbst Einheitsstaaten wie Frankreich können
einer Föderation der europäischen Nationalstaaten angehören und
können ihr unbedenklich angehören. Um so mehr gilt das für Bundesstaaten
wie Deutschland. Und von dem Wettbewerb der Modelle kann der Bürger
doch nur profitieren. In Deutschland hat schliesslich jedes Land
neben dem Grundgesetz eine eigene Landesverfassung. Und wir sind
dabei, die Föderation so breit zu gestalten, dass sie zu einem Wettbewerb
der Ideen wird. Warum soll das in einer Europäischen Union nicht
möglich sein?
Damit bin ich schon bei der dritten Ebene der demokratischen Legitimation,
den subnationalen Regionen und Gemeinden. Sie zeigt, dass Demokratie
nicht nur oberhalb, sondern auch unterhalb der Ebene des Nationalstaates
möglich ist. Ich behaupte sogar, sie ist nicht nur möglich, sondern
geradezu nötig. Von dem Bedürfnis der Menschen nach Selbstvergewisserung
habe ich schon gesprochen. Europäische Einigung macht deshalb eine
Revitalisierung der kleinen Einheiten dringend notwendig. Die Regionen
sind viel näher am Bürger als die fernen nationalen Zentren oder
gar die supranationalen Institutionen. Verantwortung nimmt auf die
Dauer nur auf sich, wer sich auch beteiligen kann. Der Bürger lebt
nicht im Bund, er lebt nicht im Land, er lebt in der Gemeinde. Der
Bürger braucht also gewissermassen Anteile, so etwas wie, "Aktien"
an Europa, und die lassen sich, um im Bild zu bleiben, unterhalb
der Ebene des Nationalstaats viel leichter erwerben. Die Bürgergesellschaft
in Europa bildet sich ja auch unterhalb des Nationalstaats heraus.
Auf subnationaler und regionaler Ebene ist in vielen Ländern, übrigens
nicht nur bei Angehörigen der Europäischen Gemeinschaft, die Demokratie
besser eingespielt als auf nationaler Ebene. Denken Sie an Deutschland,
die Schweiz, die USA. Und sogar in Frankreich bemüht man sieht seit
langem um die Region als Ebene zwischen Departement und Pariser
Zentrale.
Bei meinen Besuchen in Russland habe ich das vielfältige Interesse
von Städten und Regionen an der Zusammenarbeit mit ihren deutschen
Partnern erfahren können, und Ende letzten Jahres konnte ich mit
grossem Interesse sehen, wie im bisherigen Einheitsstaat Grossbritannien
durch die Verfassungen, die sich mittlerweile Schottland und Wales
gegeben haben, eine ganz neue Lebenskraft der Regionen und ein neues
Interesse der Bürger an ihren Regionen haben entstehen lassen. Es
ist kein Zufall, dass gerade der britische Philosoph Anthony Giddens
eine solche Renaissance der Regionen als Kennzeichen für die "zweite
Moderne" befindet.
Die Euro-Skeptiker werden nun den schon erwähnten Einwand erheben,
das Haupthindernis für ein demokratisch verfasstes und legitimiertes
Europa sei das Fehlen einer gemeinsamen Öffentlichkeit. In der Tat.
Wir brauchen Mittler, um uns grenzüberschreitend miteinander zu
verständigen: Mediensysteme, Parteiensysteme, gemeinsame Bedeutungssysteme.
Der politisch interessierte Lehrer, so heisst es, diskutiert darüber,
welches der richtige Weg für Europa ist, nicht unmittelbar mit seiner
portugiesischen Kollegin, sondern allenfalls vermittelt über die
Medien. Ich bin allerdings auch hier optimistisch; denn ich sehe
eine wachsende Zahl von transnationalen Akteuren in Europa, die
schon damit begonnen haben, in Wirtschaft und Gesellschaft, in Wissenschaft
und Kultur, in Technik und Ökologie ihre Anliegen und Botschaften
europaweit zu vertreten. Das ist im Zeitalter der Massengesellschaft
und der Massenkultur eine Form von Öffentlichkeit, die raisonabel
ist. Es gibt sie also bereits, die europäischen Zivilgesellschaften,
auch wenn wir keine europäische Verfassung haben, zumindest in nuce.
Auf allen drei Ebenen - Europa, den Nationalstaaten, den Regionen
- kommt es deshalb in gleicher Weise nicht nur auf die Wahlverfahren
an, das heisst auf das, was in der Wissenschaft als "input-Legitimation"
bezeichnet wird, sondern auch auf den "output", nämlich auf die
Qualität der Debatte und die Qualität der Entscheidungen. Das ist
mir sehr wichtig. So wichtig es für den einzelnen Menschen ist,
dass er mitreden kann, so wichtig ist es auch, dass - wenn die Entscheidung
gefallen ist - er daran glauben kann, an etwas Vernünftigem mitgewirkt
zu haben.
Im übrigen möchte ich noch einmal sehr deutlich hervorheben, was
mir in dieser Debatte besonders am Herzen liegt.
Erstens: Wir dürfen Mittel- und Osteuropa, das fünfzig Jahre lang
darauf warten musste, jetzt die Teilhabe an den Segnungen von Freiheit,
Demokratie und Wohlstand nicht verweigern. Das liegt schon im Interesse
unserer eigenen Sicherheit. Denn wenn wir den Osten nicht stabilisieren,
destabilisiert er uns, und ohne eine solche Teilhabe des Ostens
verspielen wir die Zukunft Europas.
Zweitens: Ohne innere Reformen, ohne eine wirkliche Umverteilung
der Chancen in Europa kann uns diese Integration des Ostens nicht
gelingen. Wenn sinnvolle, überfällige Reformen - wie zur Zeit etwa
in der Agrarpolitik - an Partikularinteressen scheitern, dann ist
das eine Bedrohung für die Zukunft Europas. Das können wir uns nicht
leisten.
Drittens: Die Klärung der Frage: Welches Europa wollen wir eigentlich?
Welchen Herausforderungen muss es gewachsen sein? Welche Rolle soll
es auf der Welt spielen?
Wenn wir diese Fragen beantwortet haben, können wir beginnen, die
Institutionen und Verfahren darauf einzustellen.
Ich habe den deutlichen Eindruck, dass die Europäische Union in
den letzten Wochen wichtige Schritte unternommen hat, die in diese
Richtung führen, und ich wünsche mir, dass sie entschlossen auf
diesem Weg fortschreitet.
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